Así se movió el OCAD en el departamento de Arauca del 2012 al 2019

Así se movió el OCAD en el departamento de Arauca del 2012 al 2019

La eficiencia y racionalidad en el gasto son los principios que quiso introducir la reforma del SGR en 2012, con el fin de superar el indebido manejo y la atomización de las regalías, la baja calidad y poca  pertinencia de las obras ejecutadas y de los bienes y servicios adquiridos con estos recursos. Es así como se implementó el mecanismo de toma de decisiones a través de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión-OCAD, con el que se busca mejorar la toma de decisiones sobre la manera de invertir las regalías, además de garantizar la participación del Gobierno Nacional por medio de sus conceptos técnicos calificados.

En este trabajo se presenta, por un lado, un aporte al seguimiento de los proyectos y recursos ejecutados por el OCAD departamental Arauca entre 2012 y 2019, y por el otro, un acercamiento a la evaluación sobre el funcionamiento de este órgano colegiado. Se mencionará al final si el ejercicio de este OCAD ha cumplido con sus objetivos principales, y si ha aportado en la superación de la ineficiencia, pertinencia y transparencia del gasto en el departamento.

Recursos, Proyectos y Sectores

Cifras Contextuales

Durante el periodo 2012 2019 el Sistema General de Regalías-SGR le asignó a  Arauca recursos por $1,69 billones, de los cuales $613 mil millones, el 36,8 %, correspondieron a las Asignaciones Directas-AD; el valor restante se dirigieron a la pensión territorial y a los cuatro fondos (Ciencia y Tecnología; Desarrollo Regional; Compensación Regional; Ahorro y Estabilización) [1] .

En el cuadro 1 se puede apreciar este tipo de asignaciones discriminadas por bienios, donde se observa que el pico de estas asignaciones ocurrió en el primer bienio de aplicación de la reforma al SGR. Son las AD la fuente fundamental del OCAD departamental,  con las cuales se han aprobado 161 proyectos, de los 165 en total durante ese periodo, equivalentes a $501 mil millones; los 4 restantes se ejecutaron con dineros del Fondo de Compensación Regional-FCR por valor de $1.794 millones.

Cuadro 1. Asignaciones presupuestales por bienios
Fuente: Elaboración propia con datos de las Leyes de Asignación Presupuestal.

De acuerdo con las ejecuciones presupuestales de Arauca durante los 8 años analizados, el OCAD departamental fue el que más recursos aprobó en comparación con los demás órganos colegiados: $517 mil millones, que representan el 41,2% de los $1,254 billones que el departamento ejecutó por regalías en todo ese tiempo [2]. Así lo muestra el cuadro 2, en donde se pueden ver estas ejecuciones divididas en los periodos de gobierno de Facundo Castillo (2012 2105) y de Ricardo Alvarado (2016 2019); Allí se puede ver que la diferencia de proyectos ejecutados en cada periodo es llamativa, sobre todo porque en el primero se ejecutaron casi el doble que en el segundo, pero específicamente por el OCAD departamental se observa que la diferencia es casi el triple en proyectos y más del doble en recursos ejecutados.

Cuadro 2. Proyectos y ejecuciones presupuestales por OCAD
Fuente: Elaboración propia con datos de Gesproy.

Si bien la disponibilidad presupuestal durante el primer mandato gubernamental fue mayor que en el segundo, lo que por tanto explica la diferencias en los valores ejecutados, también es cierto que rubros aprobados en el OCAD departamental durante 2012 2015 fueron del 98 % del total de las AD en ese periodo, lo que contrasta con el siguiente periodo, en el cual solo llegó a un 65,4 % de la ejecución de sus respectivas AD, como se muestra en el cuadro 3.

Cabe resaltar que con las AD se cubrió el 90 % del valor total de los 165 proyectos que este OCAD aprobó en los ocho años; es decir, los $517 mil millones que se indican en el cuadro 2 son los recursos aportados por el SGR para la ejecución todos los proyectos. En realidad éstos costaron $578 mil millones, el otro 10 % surge de diversas fuentes como convenios administrativos, aportes de la Nación o presupuestos de algún ente local (empresa de servicios públicos, caja de compensación familiar, alcaldías).

Cuadro 3. Diferencia entre asignaciones y ejecuciones por periodo de gobierno
Fuente: Elaboración propia con datos de Gesproy.

 

Inversión por Sectores

Con respecto a las aprobaciones y presupuesto ejecutado por el OCAD departamental, se discriminaron los datos respecto a los periodos de gobierno mencionados. De modo que, como se puede ver en la cuadro 4, hay dos aspectos que llaman significativamente la atención; en primer lugar, el sector con más proyectos aprobados (34%) y más recursos ejecutados (39%) fue el de Transporte, al cual tuvo fue prioritario para ambos periodos gubernamentales a pesar de su gran diferencia de proyectos y dinero invertido. En el segundo lugar de inversión se encuentra el Sector Educativo (16% del presupuesto total asignado), que a diferencia del primero, en el periodo de Alvarado se destinaron más recursos que en el de Castillo, aunque para un número menor de proyectos.

Cuadro 4. Inversión por sectores del OCAD departamental
Fuente: Elaboración propia con datos de Gesproy.

Por otro lado, es notorio el hecho de que el sector salud y protección social esté en los últimos lugares de prioridad de inversión, tan solo 5 proyectos se aprobaron en esos ocho años y todos corresponden al periodo de Facundo Castillo. En términos generales, durante el gobierno de Castillo se aprobaron más del triple de proyectos y se ejecutaron más del doble de recursos que en el periodo de Alvarado, que a pesar de tener menos recursos disponibles su porcentaje de ejecución fue menor al 65%, como ya se señaló.

Análisis de la aprobación de proyectos

De acuerdo con la gráfico 1, se aprecia el ritmo de con el que se aprobaron los proyectos durante los 8 años analizados; en el 2012 se aprobaron la mayor cantidad porque las AD fueron de $123.449 millones, es decir, en ese año el OCAD departamental tuvo la mayor cantidad de recursos disponibles que en cualquier otro. Al año siguiente se aprobaron recursos similares, aunque solo para 23 proyectos, dentro de los cuales se encuentran varios del sector transporte por más de $5mil millones cada uno y otro por $9mil millones para la construcción de un complejo ferial, éste último con hallazgos de incidencia fiscal que más adelante se detallarán.

De manera análoga, en los años 2015 y 2019 se presentan picos tanto en la aprobación de proyectos como en la ejecución de recursos, que corresponde con la finalización de los mandatos y por lo tanto es entendible esta tendencia de realizar las últimas inversiones. Contrariamente, el año 2016 apenas se aprobaron 2 proyectos y el dinero ejecutado también fue el más bajo de todo el periodo, que corresponde al primer año de gobierno en el que el plan de desarrollo departamental está en plena construcción y consolidación, además de coincidir con el hecho de que en el bienio 2015 2016 se recibió la menor cantidad de asignaciones directas: $88.690 millones, en la cual una mitad de este valor se asigna para el final del mandato de Castillo y la otra para el primer año del de Alvarado.

Gráfico 1. Aprobaciones de proyectos y de recursos SGR, por año
Fuente: Elaboración propia con datos de Gesproy.

De los $517 mil millones que el OCAD departamental aprobó para los correspondientes 165 proyectos, el 74 % fue ejecutado por el mismo departamento para llevar a cabo 120 de esos proyectos. Los municipios se encargaron de ejecutar 21 proyectos por un valor de $90 mil millones y, como lo muestra la gráfico 2, el 8 % del recurso restante, es decir $42 mil millones (24 proyectos), fueron ejecutados en su conjunto por otras entidades territorial como la CAR, las empresas de servicios públicos, unidades especiales de salud y gestión del riesgo y la caja de compensación familiar de Arauca-COMFIAR.

Gráfico 2
Fuente: Elaboración propia con datos de Gesproy.

Direccionamiento de los Proyectos

Por un lado, se tiene que 108 proyectos del OCAD departamental se destinaron a un solo municipio, en contraste con los 41 que se dirigieron para beneficiar a todo el departamento en su conjunto (ver cuadro 5). Para ejecutar los proyectos que tuvieron una cobertura departamental, se utilizaron el 38 % de los recursos SGR disponibles, en tanto que el recurso para los proyectos dirigidos a un solo municipio fue del 57 %, es decir, más de la mitad de los rubros asignados. De acuerdo con la Contraloría General de la República-CGR [3], estas cifras expresan la dispersión de los recursos, ya que se sacrifica la posibilidad de estructurar proyectos con mayor impacto por darles prioridad a los pequeños que tienen apenas un alcance local.

Cuadro 5. Dispersión de los recursos según la cantidad de municipios beneficiados
Fuente: Elaboración propia con datos de Gesproy.

Para el caso de los proyectos que se dirigen a un solo municipio, se identificaron de éstos los más pobres de Arauca (según el Índice de Pobreza Multidimensional-IPM [4]), con el fin de determinar si en este OCAD se tuvo la tendencia a favorecerlos. Sin embargo, esta correlación es muy débil, puesto que 2 de los 3 municipios más pobres, Fortul (IPM 48,3) y Cravo Norte (IPM 48,8), fueron precisamente los menos favorecidos, con 10 y 8 proyectos respectivamente. De manera opuesta, Arauca municipio (con el menor IPM: 38,6) fue beneficiado con la mayor cantidad de proyectos, 34 en total de los 108 en cuestión. Puede decirse por lo tanto, que no se han privilegiado a los territorios más pobres para orientar hacia allí los significativos recursos que ha manejado este OCAD. De modo que se está perdiendo la oportunidad de ejercer un mayor liderazgo en el desarrollo del territorio, siguiendo la tendencia nacional de este fenómeno identificada por la CGR en su estudio.

Por otra parte, las poblaciones étnicas del departamento han sido poco favorecidas con los proyectos aprobados por el OCAD departamental, en parte porque son débiles los criterios para definir  qué proyecto es considerado como de enfoque diferencial, más allá del directriz de que sea presentado por la comunidad étnica según lo señaló la CGR. Por tanto, durante los ochos años analizados se aprobaron apenas 16 proyectos de este tipo, principalmente en los sectores de educación, agricultura, agua potable y saneamiento básico; 5 de ellos dirigidos a las comunidades afrodescendientes, y 11 a las indígenas, para los cuales se invirtieron $3.800 millones y $8.700 millones respectivamente.

Estado de Ejecución de los Proyectos

En el gráfico 3 se resume la información del estado de los proyectos según su ejecución; los 13 que están sin contratar fueron aprobados en su totalidad durante 2019 y los otros 7 aprobados en ese mismo año están en ejecución; es decir, hay 17 proyectos que aún están en ejecución y que fueron aprobados de 2018 hacia atrás  para los cuales su plazo de finalización ya se venció. De estos proyectos que aún no se han terminado hay 15 que presentan un avance físico y financiero por debajo del 80%, dentro de los cuales varios se encuentran en  investigación por parte de los entes de control y algunos de ellos han sido objeto de seguimiento por parte de la prensa local debido a irregularidades en su ejecución.

Gráfico 3. Estado de ejecución de los proyectos
Fuente: Elaboración propia con datos de Gesproy.

De estos 15 proyectos inconclusos, 10 son ejecutados por el departamento, 5 de los cuales están dirigidos a la población étnica de Arauca, en los sectores de Agua y Saneamiento Básico y Educación los cuales suman conjuntamente $6.200 millones. De acuerdo con una conversación telefónica con un representante afro, los proyectos para su comunidad nunca se concluyeron, alcanzaron solo el 70 % de avance y las obras adelantadas presentan deterioros por la baja calidad de los materiales y el abandono de las ejecuciones. Los proyectos para indígenas por su parte, no llegan al 50 % de avance físico y en uno de ellos ni siquiera se comenzaron, como es el caso del proyecto que tenía por objeto ampliar la infraestructura del centro educativo indígena u’wa Tutukana Sinaiaka, en Saravena. Hasta el momento no se ha obtenido respuesta por parte de la Gobernación sobre las consultas que Crudo Transparente le hizo sobre estas obras.

No se tiene información sobre la totalidad de los proyectos restantes con demoras en su entrega final, sin embargo, hay uno que la prensa local ha visibilizado porque han sido foco de atención de los entes de control. Se trata de la construcción del Complejo Ferial de Arauca, el cual ha sido catalogado como un verdadero elefante blanco, debido a que se han celebrado dos contratos en 2013 y 2015 (que suman $11 mil millones) para la realización de las obras físicas, pero un grupo auditor de la CGR encontró en marzo de 2019 que éstas se encontraban en abandono e inconclusas [5].

También hay un par de proyectos que llaman notoriamente la atención, puesto que fueron aprobados el mismo día (12-dic-2017) y casi con el mismo nombre: “Mejoramiento del espacio urbano para el aprovechamiento del tiempo libre, recreación y deporte, mediante la construcción del malecón del municipio de Cravo Norte/Puerto Rondón. Entre ambos suman más de $13 mil millones y su avance físico está por debajo del 50%, incluso uno de ellos apenas llega al 10% a pesar de que debieron haber estado terminadas en enero de este año.

Funcionamiento del OCAD

De acuerdo con la normatividad vigente, las sesiones formales del OCAD están precedidas por unas mesas técnicas en donde varios Ministerios y el Departamento Nacional de Planeación-DNP, quienes emiten conceptos técnicos para que los proyectos sean viabilizados y registrados en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión del DNP y en cada entidad respectiva. La CGR es clara en señalar que estos espacios es donde verdaderamente se discuten y aprueban los proyectos, sin la presencia de todos los actores que conforman el triángulo de buen gobierno de los OCAD.

Según un representante de comunidades étnicas de Arauca que ha asistido de estos espacios y con quien CT pudo conversar vía telefónica, manifestó que el “funcionamiento de los OCAD es perverso”, por lo siguiente: los proyectos del plan de gobierno se viabilizan y aprueban sin ningún problema, ni concepto en contra, en cambio a los proyectos con enfoque diferencial étnico los rechazan y devuelven constantemente para correcciones, por lo tanto unos pocos finalmente son tenidos en cuenta. También enfatizó en el hecho de que los representantes étnicos tienen voz pero no tienen voto en las sesiones oficiales del OCAD, pero en los espacios previos no son tenidos en cuenta.

Otro aspecto que resaltó este representante étnico, es el hecho de que a menudo asistan a las mesas técnicas y sesiones de pre-OCAD formuladores de los proyectos, quienes finalmente son contratados para ejecutarlos o favorecen directamente a los contratistas ejecutores. Luego, en las sesiones formales del OCAD se legitima la aprobación de los mismos con los votos del gobernador, alcaldes y funcionarios del gobierno central que asistieron a la reunión. La evidencia de esto es que más del 93% de los proyectos se aprueban con el pleno de votos positivos, tan solo el 7% se aprueban con un voto negativo.

Un aspecto que evidencia la falta de discusión en los OCAD es que las viabilización, priorización y ejecución, que debieran ser etapas distintas, ocurren en la práctica en las sesiones técnicas en un mismo momento. En este sentido, una funcionaria territorial consultada vía telefónica, expresó que las sesiones de OCAD pueden omitirse porque “cumplen solo un protocolo que es lo que finalmente se muestra públicamente”.

Transparencia, Corrupción y Presuntas Irregularidades

Una de las razones por las cuales los riesgos de corrupción del SGR siguen siendo altos, según la CGR, es que los procesos de contratación que realizan las Entidades Territoriales-ET tienen serias debilidades en cuanto a la selección objetiva de los contratistas. A pesar de que la contratación directa de los proyectos aprobados por el OCAD departamental de Arauca representa el 62% [6], es decir que los procesos de concurso públicos son dominantes, el problema es que éstos se realizan con un solo oferente, que para el caso de Arauca representa el 90 % de la contratación en estor términos, según lo indica el informe de la CGR.

Este ente de control puso de manifiesto mediante sus procesos auditores, que existen evidencias en los departamentos, y Arauca no es la excepción, de permanentes riesgos de corrupción, de baja calidad de los bienes y servicios contratados, así como de debilidades en los procesos de planeación y ejecución de los proyectos.

De otra parte, según se pudo constatar en las copias de las sesiones del OCAD departamental, los informes de rendición de cuentas de este órgano colegiado es un proceso de cumplimiento formal. Si bien estos informes semestrales fueron diseñados como estrategia para la vigilancia y el control de las funciones que éstos ejercen, lo cierto es que carecen de un real análisis sobre las características de los proyectos que se presentan, porque siguen unos formatos establecidos que se convierten en un resumen y repiten la larga lista de lo que se ha aprobado hasta el momento, lo que se está ejecutando, cuánto es el dinero disponible y cuánto se ha gastado.

Hay un factor relevante y es el hecho de que el diseño institucional del SGR no está basado en incentivos, metas y resultados verificables y, por tanto, no incorpora sanciones efectivas para los que no cumplan o para los infractores. Esta situación es particularmente sensible en Arauca, donde las condiciones de gobernanza de la región han estado fuertemente afectadas por el conflicto armado, el narcotráfico y la corrupción.

Conclusiones

Se puede concluir entonces, de acuerdo con lo señalado por la CGR,  que es crítico todo lo mencionado anteriormente dada la importancia del control social como herramienta fundamental para el buen gobierno, de crucial significado en el entorno de altos riesgos de corrupción y manejo indebido de los recursos que sigue prevaleciendo en la gestión de las regalías. El papel de la sociedad civil es muy limitado en el control del gasto; faltan canales de comunicación sistemáticos y transparentes desde las alcaldías y gobernaciones hacia la ciudadanía, y el desconocimiento sobre la utilización de los recursos profundiza la falta de confianza sobre la administraciones gubernamental.

A partir de la revisión de las fuentes información del SGR, el informe de la CGR y lo conversado telefónicamente con los actores locales, puede decirse entonces que el OCAD departamental de Arauca no es un espacio de discusión sobre la orientación estratégica de las inversiones. El ejercicio práctico se convierte en un espacio para la revisión técnica de los proyectos, definidos por las ET y encaminados a cumplir el Plan de Desarrollo Departamental-PDD. En este sentido el OCAD no cumple con su objetivo de priorización, puesto que los proyectos ya se han definido precisamente en el PDD y acorde a las dinámicas de planeación que adelantan las ET, de manera que las regalías vendrían a ser la fuente de financiación de este plan.

Por: Alejandro López

Bibliografía

[1.] Leyes de asignación presupuestal por bienios:

–        Presidencia de la República. (30-dic-2011). Decreto 4950 de 2011. Por el cual se expide el presupuesto del Sistema General de Regalías para la vigencia fiscal de 2012. [Tomado de URL: http://www.suin-juriscol.gov.co/clp/contenidos.dll/Decretos/1554394?fn=document-frame.htm$f=templates$3.0].

–      Presidencia de la República. (13-jun-2012). Decreto 1243 de 2012. Por el cual se ajusta el presupuesto del Sistema General de Regalías para la vigencia fiscal de 2012. [Tomado de URL: http://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?id=1251183].

–    Congreso de Colombia. (21 –dic-2012). Ley 1606 de 2012. Por la cual se decreta el presupuesto del Sistema General de Regalías para el Bienio del 1° de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2014. [Tomado de URL: https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=51016].

–   Congreso de Colombia. (26-dic-2014). Ley 1744 de 2014. Por la cual se decreta el presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1° de enero de 2015 al 31 de diciembre de 2016. [Tomado de URL: https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=60356].

–        Presidencia de la República. (28-dic-2016). Decreto 2190 de 2016. Por el cual se decreta el Presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1° de enero de 2017 al 31 de diciembre de 2018. [Tomado de URL: https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=104092].

–   Congreso de Colombia. (27-dic-2018). Ley 1942 de 2018. Por la cual se decreta el presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1° de enero de 2019 al 31 de diciembre de 2020. [Tomado de URL: http://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?ruta=Leyes/30036063].

[2]. Sistema General de Regalías-SGR. Base de Datos Gesproy con fecha de corte 15-dic-2019. Descargada de la página web oficial del SGR: https://www.sgr.gov.co/SMSCE/MonitoreoSGR/AvancesOCAD.aspx

[3]. Contraloría General de la República-CGR. (2017). Los OCAD y la gestión por proyectos. Evaluación del SGR. CGR. CGR. Bogotá. [Tomado de URL: https://observatoriofiscal.contraloria.gov.co/Publicaciones/Los%20OCAD%20y%20la%20gest%C3%B3n%20por%20proyectos.pdf].

[4]. DANE. Medida de pobreza multidimensional municipal de fuente censal. [Tomado de URL: https://dane.maps.arcgis.com/apps/MapJournal/index.html?appid=54595086fdd74b6c9effd2fb8a9500dc].

[5]. El Diario del Llano (28 de agosto de 2019). Hay irregularidades en proyectos de Arauca. [Tomado de URL: https://eldiariodelllano.com/hay-irregularidades-en-proyectos-financiados-con-regalias-en-arauca/]

[6]. Sistema General de Regalías-SGR. Relación de contratos con fecha de corte 15-dic-2019. Descargada de la página web oficial del SGR: https://www.sgr.gov.co/SMSCE/MonitoreoSGR/AvancesOCAD.aspx

Gobernación de Arauca. Actas de sesiones de OCAD departamental, 2012-2019. [Tomado de URL: https://www.arauca.gov.co/ocad/ocad-departamental].

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